Консультативна Рада європейських суддів.

Висновок № 1 (2001)

Консультативної Ради європейських суддів для Комітету міністрів Ради Європи про стандарти незалежності судових органів та незмінюваність суддів.

1. Консультативна рада європейських суддів (далі КРЄС) розробила свій висновок на підставі відповідей держав на анкету, а також документів, що були підготовлені робочою групою КРЄС та документів, що підготовлені Головою та заступником Голови КРЄС та спеціалістом КРЄС з цього питання паном Джакомо Оберто (Італія).

2. Матеріали, що надані КРЄС, включають ряд заяв, як офіційних, так і менш офіційних, по відношенню до принципів, що стосуються незалежності судових органів.

3. Можна, зокрема навести такі особливо важливі приклади офіційних документів як:

• Основні принципи ООН, що стосуються незалежності судових органів (1985),
• Рекомендація № R (94)12 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам про незалежність, дієвість та роль суддів.

4. Документи, що мають офіційний характер:

• Європейська хартія про статус суддів, що прийнята учасниками з європейських країн та двома міжнародними асоціаціями суддів на засіданні в Страсбурзі 8-10 липня 1998 року, та підтримана на зустрічі голів Верховних судів країн Центральної та Східної Європи в Києві 12-14 жовтня 1998 року, а також суддями і представниками міністерств юстиції від 25 європейських країн на засіданні в Лісабоні 8-10 квітня 1999 року;
• Заяви учасників Верховний рад суддів або асоціацій суддів, як наприклад, на засіданні в Варшаві та Слоке 23-26 червня 1997 року.

5. Інші матеріали, що згадувалися на засідання КРЄС, включають:

• Пекінські тези щодо принципів незалежності судових органів, прийнятих юридичною асоціацією країн азійського та тихоокеанського регіону (LAWASIA) (серпень 1997 року), які на даний час підписані 32 керівниками судових систем цього регіону
• Керівні принципи для Співдружності Націй, що затверджені в Латімер Хаусі (19 червня 1998 року) внаслідок колоквіуму, в роботі якого прийняли участь представники 23 країн Співдружності чи заморських територій під егідою суддів та адвокатів спільноти при підтримці Секретаріату та його бюро.

6. Під час всіх обговорень в КРЄС, члени КРЄС підкреслювали, що найважливіше значення має не удосконалення принципів та ще менш гармонічних інститутів, а повна реалізація тих принципів, що вже були розроблені.

7. КРЄС розглянула питання про те, чи варто подалі покращувати та розвивати вже існуючи принципи.

8. Завдання цього Висновку полягає в тому, що більш детально розглянути ряд тем, що вже обговорювалися та визначити такі проблеми та аспекти, що стосуються незалежності суддів, де стан може бути покращений внаслідок такого вивчення.

9. Пропонується розглянути наступне коло питань:

• Обґрунтування незалежності судової влади;
• Рівень, на якому гарантується незалежність судової влади;
• Підстави для призначення та підвищення на посаді;
• Органи, що призначають суддів, консультативні органи;
• Строк повноважень - період призначення;
• Строк повноважень – незмінюваність та дисципліна;
• Оплата праці;
• Свобода від необґрунтованого зовнішнього втручання;
• Незалежність в рамках судових органів;
• Роль суддів.

Обґрунтування незалежності судової влади

10. Незалежність судової влади є головною умовою забезпечення верховенства права та основоположною гарантією справедливого судового розгляду. На суддів «покладається обов’язок приймати остаточне рішення з питань життя та смерті, свободи, прав, обов’язків та власності громадян» (як це передбачено у вступі до Основних принципів ООН, що знайшли відображення в Пекінській декларації, а також в статтях 5 та 6 Європейської конвенції з прав людини). Незалежність судів є прерогативою чи привілеєм, що надається не користь власних інтересів суддів, а на користь забезпечення верховенства закону та в інтересах тих осіб, що покладають надію на правосуддя.

11. Незалежність має бути як по відношенню до суспільства в цілому, так і по відношенню до конкретних сторін в будь якій справі, по якій суддів повинні винести своє рішення. Судова влада є однією з трьох та рівних засад сучасного демократичної держави¹. Судова влада відіграє важливу роль та виконує серйозні завдання по відношенню до двох інших засад. Ця влада забезпечте відповідальність урядів та органів державного управління за свої дії, а також, по відношенню до законодавчої влади, судова влада бере участи в процесі виконання відповідним образом прийнятих законів, а також в більшій чи меншій мірі в тому, щоб забезпечити відповідність цих законів всім положенням Конституції чи права більш високого рівня (як, наприклад, права Європейського Союзу). Для виконання своєї ролі в цих галузях судова влада повинна бути незалежною по відношенню до цих органів та впливу з їх сторони². Таким чином, незалежність використовується як гарантіє неупередженості³. Зрозуміло, що це впливає майже на всі аспекти кар’єри судді: від його підготовки до призначення, підвищення на посаді чи прийняття дисциплінарних мір.

¹ КРЕС не буде намагатися дати повний огляд публікацій на тему розподілу влади, і документ дає лише загальний огляд цього питання, як наприклад це вдало зроблено в публікації «Судова влада та розподіл влади», автор Лопес Гера (документ, що підготовлений Венеціанської комісії для Конференції суддів Конституційний та Верховних суддів стан регіону Південної Африки, лютий 2000 року)
² Відносно більше поглибленого аналізу, в якому розглядається питання неможливості і навіть небажаності повної незалежності кого-небудь від будь-якого впливу, включаючи соціальні й культурні фактори, див. "Роль незалежності судової влади для верховенства права", проф. Хенрих (документ Венеціанської комісії для семінару в Киргизії, квітень 1998 року).
³Див. нижче пункт 12.

12. Незалежність судової означає повну неупередженість із боку суддів. При винесенні судових рішень відносно сторін у судовому розгляді, судді повинні бути безсторонніми, а саме вільними від будь-яких зв'язків, прихильності чи упередження, що впливає - або може сприйматися як таке, що впливає - на здатність судді приймати незалежні рішення. В цьому випадку незалежність судової влади є втіленням загального принципу: "ніхто не може бути суддею у власній справі". Значення цього принципу виходить далеко за конкретні інтереси певної сторони в будь-якій суперечці. Судова влада повинна користуватися довірою не тільки з боку сторін по конкретній справі, але й з боку суспільства в цілому. І суддя повинен не тільки бути реально вільним від будь-якого невідповідного упередження або впливу, але він або вона повинні бути вільними від цього й в очах розумного спостерігача. В іншому випадку, довіра до незалежності судової влади буде підірвана.

13. Обґрунтування судової незалежності, як це було сказано вище, є ключем до оцінки практичних висновків - а саме, тих умов, які необхідні для забезпечення цієї незалежності, і шляхів досягнення цього, як на конституційному, так і на більше низьких правових рівнях⁴, а також у повсякденній практиці окремих держав. Головна увага в даному Висновку приділяється загальним інституціональним рамкам і гарантіям забезпечення незалежності судової влади в суспільстві, а не принципу особистої неупередженості (як відносно фактів, так і зовнішньої сторони) судді в будь-якій конкретній справі. І хоча ці області взаємозалежні, планується розглянути друге питання в контексті вивчення Консультативною радою європейських суддів дій суддів і стандартів поведінки суддівського корпуса.

⁴Див. нижче пункти 14-16.

Рівень, на якому гарантується незалежність судової влади?

14. Незалежність судової влади повинна гарантуватися національними стандартами на максимально можливому високому рівні. Виходячи із цього, держави повинні включати концепцію незалежності судової влади або у свої конституції, або в основні принципи, визнані в країнах, у яких немає письмової конституції, але де повага до незалежності судової влади гарантується багатовіковою культурою й традицією. Це означає основоположне незалежності, але при цьому зізнається особлива позиція країн із системою загального права (зокрема , Англії й Шотландії), де існує вікова традиція незалежності судової влади, але при цьому немає писаних конституцій.

15. В Основних принципах ООН передбачається, що незалежність судової влади "гарантується державою й закріплюється в конституції або законах країни". У Рекомендації № R 94 (12) підкреслюється (у першому реченні Принципу 1.2), що "Незалежність суддів гарантується відповідно до положень [європейської] Конвенції [про права людини] і конституційними принципами, наприклад, через включення конкретних положень у конституції та інше законодавство, а також шляхом включення положенні даної рекомендації у внутрішнє право держав".

16. У Європейській хартії про статус суддів міститься ще більш конкретне положення: "У всіх європейських державах основні принципи статусу суддів встановлюються у внутрішніх нормах на найвищому рівні, а відповідні правила - у нормах, по меншій мері, на законодавчому рівні". Це більше конкретне положення Європейської хартії отримало загальну підтримку з боку КРЄС. КРЄС рекомендує прийняти саме це положення, а не менш конкретні положення першої пропозиції Принципу 1.2 Рекомендації № R 94 (12).

Підстави для призначення або підвищення на посаді

17. В основних принципах ООН (пункт 13) говориться наступне: "Підвищення суддів на посаді, де існує така система, варто здійснювати на основі об'єктивних факторів, зокрема , здібностей, моральних якостей і досвіду". У Рекомендації № R 94 (12) також з цього приводу говориться зовсім чітко: "Всі рішення, що стосуються професійної кар'єри суддів, повинні ґрунтуватися на об'єктивних критеріях, а відбір і кар'єра суддів повинні ґрунтуватися на заслугах, з урахуванням кваліфікації, моральних якостей, здібностей і ефективності". У Рекомендації №. R. 94 (12) пояснюється, що це правило застосовується до всіх осіб, що виконують судові функції, включаючи тих осіб, які займаються конституційними, кримінальними, цивільними, комерційними й адміністративними правовими питаннями (а також в більшості випадків до суддів, що є непрофесійними юристам і іншим особам, що здійснюють судові функції). Таким чином, існує загальна згода по відношенню, того, що призначення повинно здійснюватися "з урахуванням здібностей", заснованих на "об'єктивних критеріях", і що при цьому не повинні враховуватися політичні міркування.

18. Головними проблемами залишаються (а) як наповнити змістом загальні побажання відносно призначень, "заснованих на здібностях" і "об'єктивності", а також (b) як з'єднати теорію й практику. Ця тема тісно пов'язана з наступними двома темами (орган, що призначає і cтрок повноважень).

19. У деяких країнах конституційно закріплено прямий політичний вплив на процес призначення суддів. Там, де судді обираються (або ж населенням, як це існує у Швейцарії на кантональному рівні, або парламентом Швейцарії на федеральному рівні; у Словенії й в "Колишній Югославській Республіці Македонія", а також відносно Федерального конституційного суду Німеччини й частини членів конституційного суду Італії), ціль, без сумніву, полягає в тому, щоб надати судовій владі при здійсненні її функцій певну пряму демократичну основу. Однак не можна підпорядковувати призначення або підвищення на посаді суддів вузьким партійним політичним міркуванням. У тих випадках, коли існує який-небудь ризик того, що це відбудеться або може відбутися саме подібним чином, такий метод скоріше небезпечний, ніж ефективний.

20. Навіть у тих випадках, коли існує окремий орган, що відповідає за процес призначення або підвищення суддів на посаді, на практиці вплив політичних міркувань не виключається. Так наприклад, у Хорватії Вища судова рада, що складається з 11 членів (семи суддів, двох адвокатів і двох науковців) відповідає за таке призначення, але міністерство юстиції може запропонувати, щоб ці 11 членів обиралися палатою представників хорватського парламенту, і Вища судова рада повинна консультуватися у відношенні будь-яких подібних призначень із комітетом із судових питань хорватського парламенту, що контролюється партією, яка на цей момент формує уряд. І хоча в Статті 4 переглянутої Конституції Хорватії говориться про принцип поділу влади, далі там же заявляється, що це включає "всі форми взаємного співробітництва й контролю відносно владних органів", що, зрозуміло, не виключає політичного впливу на призначення суддів або їхнє просування по службі. В Ірландії, хоча там і немає комісії з призначення суддів⁵, політичні міркування все-таки можуть впливати на те, хто з кандидатів-суперників буде обраний, при тому, що всі вони схвалені комісією, оскільки рішення з цього питання приймає міністр юстиції (комісія не грає ролі й відносно просування по службі).

⁵ Див. нижче пункт 43

21. Що стосується інших країн, то в цей час існують розходження між країнами з кар'єрними суддями (у більшості країн континентального права) і тими країнами, де судді призначаються з кола досвідчених практиків (наприклад, країни загального права, такі, як Кіпр, Мальта або Об'єднане Королівство, а також інші країни типу Данії).

22. У країнах з кар'єрними суддями, первісне призначення суддів, як правило, залежить від об'єктивних успіхів при проходженні іспитів. Передбачається, що існують наступні важливі питання: (а) чи досить конкурсних іспитів, чи не потрібно оцінювати й особисті якості, а також навчати практичним навичкам, а потім перевіряти їх на іспитах? (b) чи варто залучати вже на цьому етапі незалежні органи виконавчої й законодавчої влади - в Австрії, наприклад, Personalsenates ( що складається з п'яти суддів) має офіційну можливість давати рекомендації відносно підвищення суддів на посаді, але грає такої ролі відносно призначень.

23. З іншого боку, там, де судді призначаються або можуть призначатися з кола досвідчених практиків, доцільність проведення іспитів представляється сумнівної, а основою призначення стануть скоріше практичні навички й консультації з іншими особами, які безпосередньо знають про досвід роботи даного кандидата.

24. У всіх перерахованих вище ситуаціях об'єктивні стандарти потрібні не тільки для того, щоб виключити політичний вплив, але й з інших міркуваннях, насамперед через увазі ризик фаворитизму, консерватизму й корпоративізму (або "клонування"), які існують, якщо призначення здійснюється не на основі певної процедури, а на основі особистих рекомендацій.

25. Будь-які "об'єктивні критерії", спрямовані на забезпечення того, щоб відбір і підвищення на посаді суддів здійснювалося " на основі заслуг, з урахуванням кваліфікації, моральних якостей, професіоналізму й ефективності", викладені в узагальнених формулюваннях. Проте, важливим є те, який дійсний зміст будуть мати ці положення в кожній конкретній державі і як вони будуть застосовуватися. КРЄС рекомендувала, щоб органи, які в державах члені відповідають за призначення і підвищення суддів на посаді й рекомендації в цьому випадку, повинні розробити, опублікувати й впровадити об'єктивні критерії, для того щоб забезпечити, що відбір і кар'єра суддів, "ґрунтувалися на заслугах з урахуванням кваліфікації, моральних якостей, професіоналізму й ефективності". Після того як це буде зроблено, дані органи влади, що несуть відповідальність за будь-яке призначення або просування по службі, повинні будуть діяти відповідним чином, і тоді стане можливим нарешті проаналізувати зміст прийнятих критеріїв та їхні практичні результати.

26. Відповіді на анкети свідчать про те, що подібні опубліковані критерії, як правило, відсутні. Загальні критерії були опубліковані лордом - канцлером у Об'єднаному Королівстві, а виконавчі органи Шотландії опублікували консультативний документ. Критерії для підвищення суддів на посаді визначені в австрійському праві. Багато країн просто покладаються на моральний авторитет незалежних рад суддів, які відповідають за призначення або рекомендації при призначенні, як наприклад, на Кіпрі й в Естонії. У Фінляндії відповідний консультативний орган порівнює заслуги кандидатів і в його пропозиції включаються підстави для рішення. В Ісландії Комітет з відбору кандидатур⁶ також надає міністру юстиції письмову оцінку кандидатів на пост окружних суддів, при цьому Верховний суд дає рекомендації відносно компетенції при призначенні до Верховного суду. У Німеччині, як на федеральному рівні, так і на рівні земель, ради по призначенню суддів можуть давати свої письмові висновки (без докладного викладу причин) відносно доцільності призначення або просування кандидатів на пост суддів, і хоча ці висновки не мають обов'язкового характеру для міністра юстиції, але вони можуть привести (іноді й привселюдно) до критики в тому випадку, якщо міністр їх не врахує. Що стосується викладу причин, те це може розглядатися як позитивна практика і це може дати більше повне уявлення про ті критерії, які застосовуються в реальності, але є і міркування, які перешкоджають викладу причин у конкретних випадках (наприклад, труднощі винесення рішення відносно кандидатів - суперників і конфіденційність відносно джерел інформації).

27. У Литві, хоча там і не існує чітких критеріїв відносно підвищення суддів на посаді, ефективність роботи окружних суддів оцінюється відповідно до цілого ряду кількісних і якісних критеріїв, що засновані головним чином на статистичних даних (включаючи статистичні дані про анулювання судових рішень у результаті оскарження), що втілюється в доповідях, які направляються в департамент по справах судів міністерства юстиції. Міністр юстиції грає лише непряму роль у відборі й підвищенні суддів у посаді. Однак дана система контролю піддалася "жорсткій критиці" з боку асоціації суддів Литви. Статистичні дані грають важливу суспільну роль у розумінні й поліпшенні діяльності й ефективності судів. Однак, ці дані не є об'єктивними критеріями для оцінки як відносно призначення на нову посаду, так і при підвищенні суддів у посаді й відносно інших випадків. Будь-яке використання статистичних даних в якості допомоги при прийнятті рішень у даному контексті вимагає великої обережності.

28. У Люксембурзі просування по службі базується, як правило, на обліку строку перебування в посаді. У Нідерландах, як і раніше, існують окремі аспекти системи, заснованої на строку повноважень, а в Бельгії й Італії підвищення суддів у посаді визначається критеріями стажу й компетенції. В Австрії, у тім що стосується рекомендацій з підвищення суддів у посаді, що направляються Personalsenates ( що складається з п'яти суддів) міністрові юстиції, законодавство виходить із того, що стаж роботи враховується тільки у випадку рівних професійних здатностей кандидатів.

29. У Європейській хартії про статус суддів розглядаються системи підвищення суддів на посаді "не заснованих на стажі" (пункт 4.1), а в пояснювальній записці відзначається, що "це є системою, що ні в якій мері не виключається Хартією, оскільки така система, зважаючи на все, надає ефективний захист незалежності". Хоча відповідний досвід є необхідною умовою для підвищення суддів у посаді, КРЄС вважає, що в сучасному світі стаж не є більше в цілому⁷ прийнятним критерієм для прийняття рішень відносно підвищення суддів на посаді. Громадськість зацікавлена не тільки в незалежності, але й у високій якості судової влади, і, що особливо важливо в епоху змін, в якості керівників судових органів. Система підвищення суддів на посаді, заснована винятково на стажі роботи, потенційно веде до зниження динамізму, а це не може бути виправдано якою-небудь перевагою з точки зору забезпечення незалежності. При цьому КРЄС вважає, що вимога про наявність у суддів певного стажу, заснованого на кількості пророблених за професією років, може допомогти в забезпеченні незалежності.

⁶складається із трьох адвокатів, що призначаються міністром юстиції за рекомендацією Верховного суду, Асоціації суддів і Асоціації адвокатів, при тому що ці призначення та кваліфікації є предметом коментарів і з боку Верховного суду.
⁷ КРЄС, однак, знає випадки, коли ця система працює успішно, наприклад при призначенні верховних суддів в Індії і Японії.

30. В Італії , і в певній мері у Швеції статус, функція й винагорода суддів були розділені. Винагорода пов'язана, майже автоматично, із професійним стажем і, як правило, не міняється залежно від статусу або функції. Статус залежить від просування по службі, але необов'язково пов'язаний з роботою в якому-небудь іншому судовому органі. Так, наприклад, суддя, що працює в апеляційному суді, може надати перевагу роботі на посаді судді першої інстанції. Завдяки цьому система націлена на те, щоб підвищити незалежність суддів, ліквідувавши будь-які фінансові стимули, пов'язані із просуванням або здійсненням інших функцій.

31. КРЄС розглядала і питання рівності між жінками й чоловіками. В основних принципах Латіймера Хауса говориться: "Призначення на всі рівні судової посади повинно бути спрямовано на досягнення рівності між жінками й чоловіками". Що стосується Англії, то "керівні принципи" діяльності лорда - канцлера передбачають, що призначення здійснюється, виходячи винятково з здібностей, "незважаючи на стать, етнічне походження, сімейний стан, сексуальну орієнтацію...", однак при цьому лорд-канцлер пояснив, що він буде прагнути до того, щоб сприяти розширенню кола кандидатур як від жінок, так і від етнічних меншостей. Обидві ці завдання зовсім обґрунтовані. Представник Австрії повідомив, що в Австрії, коли є два кандидати з рівною кваліфікацією, спеціально передбачено, що буде призначатися кандидат тієї статі, що недопредставлена. І хоча дана обмежена позитивна реакція на проблему недопредставленості не пов'язана з якими-небудь юридичними питаннями, КРЄС відзначила практичні труднощі: по-перше, виділяється лише одна область потенційної недопредставленості (за ознакою), а по-друге, важливо обговорити, що саме, з огляду на обставини кожної окремої країни, являє собою недопредставленість із причин дискримінації. КРЄС не пропонує приймати правил, подібних до тих, що існують в Австрії, у якості загального міжнародного стандарту, але при цьому підкреслює необхідність досягнення рівності шляхом розробки "керівних принципів", аналогічних тим, про які говорилося вище.

Органи, що призначають суддів, і консультативні органи

32. КРЄС відзначила велику розмаїтість методів призначення суддів. Існує одностайна думка, що призначення повинно здійснюватися "на підставі здібностей".

33. Різні методи, що використовуються сьогодні для відбору суддів, мають як свої переваги, так і недоліки: можна стверджувати, що вибори забезпечують більш прямий прояв демократичної законності, але, з іншого боку, це втягує кандидата в кампанії, у політику й провокує спокусу здобувати прихильність певних осіб або ділитися своєю прихильністю з іншими. Кооптування ж з боку існуючих судових працівників може дати технічно кваліфікованих кандидатів, але пов'язане з ризиком консерватизму або корпоративізму (або "клонування")⁸ - і з позицій деяких конституційних підходів може виглядати зовсім недемократично. Можна також стверджувати, що призначення суддів виконавчою й законодавчою владою буде підсилювати їхній авторитет, але з іншого боку, це пов'язане з ризиком залежності суддів від цих органів влади. Ще один метод - призначення суддів незалежним органом.

⁸ Див. вище пункт 24.

34. Можна побоюватися, що існуюче розмаїття підходів може непрямим образом привести до продовження здійснення неприйнятного політичного впливу на призначення суддів. КРЄС відзначила думку фахівця пана Оберто про те, що неформальні процедури призначення й відкритий політичний вплив на призначення суддів у деяких державах не можуть бути прийняті як моделі в інших державах, особливо тих що недавно стали на шлях демократії, де необхідно забезпечити незалежність судової влади шляхом впровадження повністю вільних від політичного впливу органів призначення суддів.

35. КРЄС відзначила в якості одного із прикладів нових демократичних держав, що в Чеській Республіці призначення суддів здійснюється Президентом Республіки за пропозицією міністра юстиції, а підвищення суддів на посаді (включаючи переведення до суду вищої інстанції, на пост голови або заступника голови суду) - або Президентом, або міністром. Тут не існує Верховної судової ради, хоча судді й засідають у комітетах, які відбирають кандидатів для призначення як суддів.

36. У Рекомендації №. R 94 (12) в цей час уточнюється позиція по цьому питанню. Рекомендація починається з оцінки ролі незалежного органу по призначенню суддів: "Орган, що приймає рішення про відбір і кар'єру суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністрації. Для того щоб гарантувати його незалежність, повинні бути встановлені правила, що забезпечують, наприклад, обрання членів цього органу з кола суддів, а також положення, згідно з яким сам орган вирішує питання своєї процедури". Але потім у рекомендації проводиться додатковий аналіз і пропонується зовсім інша система: "Однак у тих випадках, коли конституційні або юридичні положення й традиції дають можливість урядам призначати суддів, повинні бути передбачені гарантії для забезпечення того, щоб процедури призначення суддів були на практиці прозорими й незалежними, і щоб на ці рішення не впливали будь-які інші міркування, крім тих, які пов'язані з вищевикладеними об'єктивними критеріями"
Приклади "гарантій" надають широкі можливості вибору за межами формальних процедур - це може бути і спеціальний незалежний орган, що дає рекомендації, яких уряд "дотримується на практиці", це може включати також і "право на оскарження рішення в незалежному, органі" і включати наприкінці - кінців і загальну (не виражену в конкретних виразах) можливість, що досить, "якщо орган, що приймає рішення, дає гарантії того, що буде недоречний і неналежний вплив буде відсутнім".

37. Дане формулювання засноване на тих умовах, які були розроблені в 1994 році. Однак нині КРЄС стурбована у зв'язку з досить мрячним і розпливчастим характером цих умов у контексті розширеної Європи, де конституційні або правові "традиції" діють недостатньо ефективно, і де формальні процедури просто необхідні та від них небезпечно відмовлятися. Виходячи із цього КРЄС вважає, що будь-яке рішення, пов'язане із призначенням або кар'єрою судді, повинне ґрунтуватися на об'єктивних критеріях і повинне прийматися або незалежним органом, або повинні бути забезпечені гарантії того, що таке рішення приймається винятково на основі даних критеріїв.

38. КРЄС визнала, що вона не може піти далі в розгляді цього питання, з огляду на розмаїтість тих систем, які нині існують у європейських державах. КРЄС, проте , є консультативним органам, до повноважень якого входить як розгляд можливих змін в існуючих стандартах і практиці, так і розробка загальноприйнятих стандартів. Крім цього, Європейська хартія про статус суддів вже йде значно далі, ніж Рекомендація No. R 94 (12), оскільки в Хартії міститься наступне положення: "Відносно будь-якого рішення, пов'язаного з підбором, прийомом на роботу, призначенням, підвищенням суддів у посаді або звільненням з посади, закон про статус суддів передбачає втручання органа, незалежного від виконавчої й законодавчої влади, у якому принаймні половина тих, хто є членами даного органа, є суддями, вибраними своїми колегами відповідно до методів, що гарантують саме широке представництво судової влади".

39. У пояснювальній записці пояснюється, що "втручання" незалежного органа розуміється в досить широкому змісті і охоплює висновок, рекомендацію або пропозицію, а також саме рішення. Європейська хартія як і раніше виходить далеко за рамки існуючої практики в багатьох європейських державах. (Не дивно, що представники вищих судових рад і асоціацій суддів на своєму засіданні у Варшаві 23-26 червня 1997 року заявили про необхідність ще більш суворого судового "контролю" відносно призначень суддів і підвищень на посаді, чим це передбачено по Європейській хартії.)

40. Відповіді на питання анкети показують, що більшість європейських держав створило орган, незалежний від виконавчої та законодавчої влади, що грає або виняткову, або менш значну роль відносно призначень і (де це існує) підвищення суддів на посаді; як приклад можна привести Андорру, Бельгію, Данію, Ірландію, Ісландію, Італію, Кіпр, Литву, "колишню Югославську Республіку Македонія", Молдову, Нідерланди, Норвегію, Польщу, Румунію, Росію, Словаччину, Словенію, Туреччину, Фінляндію, Францію й Естонію.

41. Відсутність подібного органа є слабким місцем у Чеській Республіці. На Мальті подібний орган існує, але як недолік можна відзначити, що консультації з органом, що приймає рішення про призначення⁹, не носять обов'язковий характер. Що стосується Хорватії, то як проблема була відзначена можливість потенційного політичного впливу на подібний орган¹⁰.

⁹Голова за рекомендацією прем'єр-міністра
¹⁰ Див. вище пункт 20

42. У якості трьох прикладів вищих судових рад, які відповідають вимогам Європейської хартії, можна привести наступні системи:

і) У відповідності зі статтею 104 Конституції Італії така Рада складається із Президента Республіки, голови Верховного суду й Генерального прокурора касаційного суду, 20 суддів, що обираються судовими органами, і 10 членів, що обираються парламентом на спільному засіданні із числа професорів університетів і адвокатів, що мають 15 річний досвід роботи. У відповідності зі статтею 105 до завдань Ради входить "призначення, підбор і переведення, а також підвищення суддів на посаді та застосування дисциплінарних заходів відносно суддів відповідно до правил організації судової системи".
іі) У результаті прийняття законів про реформу судів в 1997 році в Угорщині була створена Національна судова рада, що здійснює повноваження судової адміністрації, включаючи і призначення суддів. Рада складається з голови Верховного суду (голови Ради), дев'яти суддів, міністра юстиції, Генерального прокурора, голови Колегії адвокатів і двох депутатів парламенту.
ііі) У Туреччині Верховна рада вибирає й підвищує на посаді як суддів, так і прокурорів. Рада складається із семи членів, включаючи п'ять суддів або від Касаційного суду, або від Державної ради. Головує в Раді міністр юстиції, а заступник міністра юстиції за посадою також є членом Ради.

43. Як приклад країни загального права можна взяти Ірландію, де відповідно до акту від 1995 року про суди й суддівських працівників, розділ 13, була створена Рада з питань судових призначень, до завдань якого входить "визначення осіб і інформування уряду про те, що дані особи підходять для призначення на посаду судді". У Раду входять дев'ять членів, а саме верховний суддя, три голови: Верховного суду, окружного суду й районного суду, Генеральний прокурор, практикуючий адвокат, що призначається головою Колегії адвокатів, практикуючий стряпчий, призначуваний головою Law socіety, а також три особи, що призначаються міністром юстиції, що працюють або мають знання чи досвід в області комерції, фінансів чи адміністрації, або споживачі, що мають досвід отримання судових послуг. Хоча повністю політичного впливу на даний процес це не виключає¹¹.

44. Модель, що існує в Німеччині (див. вище) включає ради, роль яких може бути різної, залежно від того, чи йде мова про федеральні суди або суди земель, а також залежно від рівня суду. Існують ради по призначенню суддів, чия роль має чисто консультативний характер. Крім того, у ряді земель Німеччини передбачається, що судді повинні підбиратися спільно компетентним міністром і комітетом з підбору суддів. Як правило, даний комітет має право вето. Як правило, він складається з членів парламенту, суддів, обраних своїми колегами, і адвоката. Участь міністра юстиції розглядається в Німеччині як важливий аспект демократії, оскільки міністр несе відповідальність перед парламентом. З конституційної точки зору вважається важливим, що існуючий орган по призначенню суддів не повинен складатися винятково із суддів або мати більшість суддів у своєму складі.

45. Навіть у тих правових системах, де високі стандарти дотримуються в результаті традицій або неформальної самодисципліни, і які, як правило, контролюються боку вільних ЗМІ, в останні роки усе ширше визнається необхідність більш об'єктивних і формальних гарантій. В інших державах, особливо в колишніх соціалістичних країнах, необхідність у таких гарантіях є надзвичайно актуальною. КРЄС вважає, що Європейська хартія, оскільки вона виступає за втручання (у досить широкому змісті, включаючи висновок, рекомендації або пропозиції, а також практичні рішення) незалежного органа з істотним судовим представництвом, вибраного демократичним шляхом іншими суддями¹² - іде в загальному напрямку, що КРЄС вважала би за потрібне рекомендувати. Це особливо важливо для тих країн, де відсутні інші, давно вкорінені й випробувані демократичним шляхом системи.

¹¹Див. вище пункт 20
¹² Див. вище пункти 38-39

Строк повноважень - період призначення</p>

46. У всіх документах - Основних принципах ООН, Рекомендації № R (94) 12 і Європейської хартії про статус суддів - говориться про можливість призначення на певний строк, а не до офіційно встановленого віку виходу на пенсію.

47. У пункті 3.3 Європейської хартії також говориться про те, що процедури підбору передбачають "випробувальний термін, що повинен бути коротким, після призначення на посаду судді, але до затвердження на цю посаду на постійній основі".

48. Практика європейських країн, як правило, полягає в тому, щоб судді призначалися на повний робочий день до досягнення офіційного пенсійного віку. Такий підхід створює найменше проблем з огляду на незалежність.

49. У багатьох системах цивільного права передбачаються періоди професійної підготовки або стажування нових суддів.

50. У деяких країнах призначення здійснюється на обмежений строк (наприклад, на 12 років у Федеральному Конституційному суді Німеччини). Як правило, судді призначаються на обмежений період часу в міжнародні суди (наприклад, у Європейський суд і в Європейський суд по правах людини).

51. У деяких країнах широко використовується інститут заступників суддів, перебування в посаді яких обмежено або котрі менш захищені, чим судді, що працюють повний робочий час (наприклад, у Об'єднаному Королівстві й у Данії).

52. КРЄС вважає, що в тих виняткових випадках, коли судді, що працюють повний робочий день, призначаються на обмежений строк, він не повинен бути поновлюваним, якщо не існує процедур, які забезпечували б, щоб:
і. суддя, якщо він або вона того бажають, розглядалися як кандидати на новий строк органом, що призначає,
ііі. рішення про повторне призначення має прийматися зовсім об'єктивно й на підставі професійних досягнень, без врахування політичних міркувань.
53. КРЄС вважає, що, коли перебування на посаді носить тимчасовий або обмежений характер, то орган, що несе відповідальність за об'єктивність і прозорість методу призначення або повторного призначення для суддів, що працюють повний робочий день, здобуває особливе значення (див. також пункт 3.3 Європейської хартії).
54. КРЄС розуміє, що в її повноваженнях не говориться конкретно про те, що вона повинна проаналізувати положення суддів на міжнародному рівні. Позиція КРЄС обмежується рекомендацією (№ 23) "доповіді мудреців" від 1998 року, у якій говориться про необхідність посилення співробітництва з національними інститутами судових органів, а також Резолюцією № 1, прийнятої міністрами юстиції на 22 -й Конференції в Кишиневі 17-18 червня 1999 року, де говориться про роль КРЄС у наданні допомоги при здійсненні пріоритетних напрямків діяльності, певних глобальних плані дій, "для зміцнення ролі суддів у Європі та для розробки рекомендації... стосовно того, чи існує необхідність оновлювати юридичні інструменти Ради Європи...". Загальний план дій сконцентрований насамперед на внутрішніх правових системах держав - членів. Однак не слід забувати, що критерії для членства в Раді Європи включають "виконання зобов'язань, що випливають із Європейської конвенції про захист прав людини", і що щодо цього "прийняття юрисдикції Європейського суду по правах людини, що є обов'язкової, і згідно з міжнародним правом, є вочевидь, найважливішим стандартом Ради Європи" (доповідь "Мудреців", пункт 9).
55. КРЄС вважає, що зростаюче значення для національних правових систем з боку як наднаціональних судів, так і їхніх рішень полягає в тому, що держави - члени повинні сприяти принципам незалежності, незмінюваності, призначення та перебування на посаді відносно суддів цих наднаціональних судів (див., зокрема , вище пункт 52).
56. КРЄС підтвердила, що для національних правових систем і суддів зобов'язання, що випливають із міжнародних договорів, таких, як Європейська конвенція, а також договорів Європейського союзу, вимагають, щоб призначення й повторне призначення суддів в суди, що займаються тлумаченням таких договорів, повинне бути засноване на тій самій довірі й повазі принципів, що й в національній правовій системи. КРЄС також вважає, що участь незалежного органу, про яке говориться в пунктах 37 і 45, повинно забезпечуватися як відносно призначення, так і повторного призначення в міжнародні суди. Рада Європи і її інститути були засновані, виходячи з переконання, що існують загальні цінності, які за своїм значенням вище цінностей будь-якої однієї окремої держави-члена. На основі цих принципів уже вдалося досягти істотних практичних результатів. Цим цінностям, а також роботі з їхнього розвитку й здійснення був би нанесений збиток, якби їхнє забезпечення не було гарантовано на міжнародному рівні.

Строк повноважень - незмінюваність і дисципліна
57. Основною гарантією незалежності суддів є те, що строк повноважень гарантується до встановленого пенсійного віку або до спливу фіксованого строку перебування в посаді: див. Основні принципи ООН, пункт 12; Рекомендацію № R (94) 12 Принцип І(2)(a)(іі) і (3), а також Принцип VІ (1) і (2). У Європейській хартії підтверджується, що даний принцип поширюється на призначення або переведення в іншу установу або інший населений пункт без згоди судді (іншої, чим у випадку реорганізації суду або тимчасового призначення), але як у Хартії, так і в Рекомендації № R (94) 12 передбачається, що переведення для виконання інших обов'язків може мати місце як дисциплінарна санкція.
58. КРЄС відзначила, що в Чеській Республіці не встановлений вік обов'язкового виходу на пенсію, але що "суддя може бути відкликаний міністром юстиції із займаної посади після досягнення віку в 65 років".
59. Існування виключень відносно незмінюваності, особливо в тому, що стосується виключень, пов'язаних з дисциплінарними санкціями, вимагає необхідності дослідити, який орган або який метод використовується в якості основи для вживання дисциплінарних заходів щодо суддів. У Рекомендації № R (94) 12 у Принципі VІ (2) і (3) підкреслюється необхідність наявності точного визначення тих провин, у результаті яких суддя може бути знятий зі своєї посади або у відношенні до нього можуть бути вжиті дисциплінарні заходи, у повній відповідності з вимогами щодо справедливого розгляду, як це передбачено в Конвенції про права людини. У Європейській хартії говориться тільки про те, що держави повинні розглянути можливість створення на підставі закону спеціального компетентного органа, до завдань якого буде входити застосування будь-яких дисциплінарних санкцій і заходів, у тих випадках коли вони не розглядаються судом, і рішення яких будуть контролюватися вищим судовим органом, або які самі є цими вищими судовими органами". Відповідно до Європейської хартії ця роль надається незалежному органу, що буде "брати участь" в усіх аспектах підбору й кар'єри кожного судді.
60. КРЄС вважає:
(a) що незмінюваність суддів повинна бути конкретною складовою їхньої незалежності, що повинно закріплюватися на найвищому внутрішньому правовому рівні (див. вище пункт 16);
(b) що втручання незалежного органу , на основі процедур, що гарантують у повному обсязі право на захист, має особливе значення в питаннях дисциплінарного характеру; і
(c) що було б корисно підготувати стандарти, що визначають не тільки поведінку, що може привести до відсторонення судді від посади, але також і типи поведінки, які можуть привести до дисциплінарних заходів або зміни статусу, включаючи, наприклад, переклад в інший суд або в інший регіон.
Докладний висновок з цього питання із проектами документів для розгляду Керівним комітетом з питань юридичного співробітництва може бути підготовлений КРЄС на наступному етапі, коли Рада буде займатися конкретно стандартами поведінки, хоча вони, без сумніву, тісно пов'язані з розглянутим питанням незалежності.

Оплата праці
61. В Рекомендації № R (94) 12 передбачається, що "грошова винагорода суддів повинна бути гарантована законом" і "відповідати гідності їхньої професії та тягарю відповідальності" (Принципи І (2)(іі) і ІІІ (l)(b)). У Європейській хартії міститься важливе, сміливе й реалістичне визнання ролі відповідної оплати праці суддів, як фактора охорони їх "від тиску, спрямованого на здійснення впливу на їхні рішення та у цілому на їхню поведінку...", а також важливості гарантування оплати бюлетенів через хворобу та пенсії по старості (пункт 6). КРЄС повністю схвалила дане положення Європейської хартії.
62. Хоча в деяких системах (наприклад, у Північних країнах), дані проблеми вирішуються традиційними механізмами без яких-небудь формальних правових положень, КРЄС проте вважає, що в цілому важливо (особливо у відношенні нових демократичних країн) передбачити спеціальні правові положення, що захищають грошову винагороду суддів від скорочення, а також забезпечити положення, що гарантують збільшення оплати праці суддів відповідно до росту вартості життя.

Вільність від необґрунтованого зовнішнього втручання.
63. Вільність від необґрунтованого зовнішнього втручання є загальновизнаним принципом: див. Основні принципи ООН, пункт 2; Рекомендацію № R (94) 12, Принцип І (2)(d), у якому говориться: "У законі повинні бути передбачені санкції відносно тих осіб, які прагнуть вплинути на суддів у будь-якій формі". Як загальний принцип, вільність від необґрунтованого впливу й необхідність у крайніх випадках покарань за спробу такого впливу, є невідворотними". Також у КРЄС немає підстав вважати, що це не передбачено відповідним чином у законодавстві держав - членів. З іншого боку, виконання цих принципів на практиці вимагає ретельного підходу, контролю, а в деяких випадках і політичної стриманості. У цьому зв'язку може виявитися досить важливим обговорити й проаналізувати це питання за підтримки суддів з інших держав. Труднощі полягають в тому, як визначити, що ж становить невиправданий тиск, а також як установити необхідну рівновагу, наприклад, між необхідністю захистити судовий розгляд від перекручування та тиску, будь-то з боку політичних кіл, з боку ЗМІ або інших джерел, а також як забезпечити відкрите обговорення питань, що представляють суспільне значення, серед суспільних кіл і у вільній пресі. Судді повинні погодитися з тим, що вони є публічними фігурами й не повинні бути занадто чутливими або занадто уразливими. КРЄС погодилася з тим, що не потрібно міняти існуючого принципу, але що судді в різних державах могли б мати для себе користь зі спільного обговорення й обміну інформацією з конкретних ситуацій.

Незалежність у рамках судових органів
64. Принциповим моментом є те, що суддя при здійсненні своїх обов'язків не є чиїмсь службовцем; при цьому судді виконують державну функцію. Таким чином, суддя служить тільки закону й несе відповідальність тільки перед законом. Аксіомою є й те, що при винесенні рішення по справі суддя не повинен діяти за наказом або за вказівкою третьої сторони як у рамках, так і поза судовою владою.
65. Рекомендація № R (94) 12, Принцип 1 (2)(a)(і) передбачає, що "рішення суддів не повинні бути предметом перегляду поза процедурами оскарження, як це передбачено законом", а Принцип І (2)(a)(іv) передбачає, що "за винятком рішень відносно амністії, помилування або аналогічних рішень, уряд або адміністрація не повинні мати можливість приймати які-небудь рішення, які заднім числом анулюють судові рішення". КРЄС відзначила, що відповіді на анкету показують, що, як правило, ці принципи дотримуються, і в цьому зв'язку не було запропоновано ніяких виправлень.
66. КРЄС відзначила потенційну загрозу незалежності судової влади, що може виникнути з боку вищих органів самої судової системи. Було визнано, що незалежність судів залежить не тільки від вільності від будь-якого необґрунтованого зовнішнього втручання, але також і свободи від необґрунтованого впливу, що може в деяких ситуаціях виходити з позиції інших суддів. "У суддів повинна бути необмежена свобода ухвалювати рішення щодо справ неупереджено, у відповідності зі своєю совістю й тлумаченням фактів, а також відповідно до існуючого правопорядку" (Рекомендація № R (94) 12, Принцип І (2)(d)). Це стосується кожного окремо взятого судді. Терміни, у яких викладене дане положення, не виключають таких правових доктрин, які засновані на прецедентах у країнах загального права (наприклад, зобов'язання судді нижчої інстанції додержуватися раніше прийнятого рішення суду більше високої інстанції відносно правого питання, що пов'язане з розглянутою справою).
67. Далі в Принципі І (2)(d) говориться: "Судді не повинні нести обов'язок звітування по суті розглянутих ними справ перед будь-ким поза судовою системою". Дане положення носить досить мрячний характер. "Звіти" по суті справи, навіть перед іншими членами судової системи, на перший погляд не сумісні з особистою незалежністю. Якщо було прийнято таке некомпетентне рішення, що спричинило дисциплінарне покарання, то інша справа , але в цьому досить крайньому випадку, суддя не "звітує", а відповідає на обвинувачення.
68. Повноваження вищих органів, які в багатьох правових системах надані Верховним судам, можуть на практиці підривати незалежність окремих суддів. Одним з можливих способів вирішення проблеми може стати передача всіх відповідних повноважень Вищій судовій раді, що тоді буде захищати незалежність як усередині, так і поза судовою системою. Це змушує згадати про рекомендацію Європейської хартії про статус суддів, що вже розглядалася під заголовком "Органи, що призначають суддів" і "Вільність від необґрунтованого зовнішнього втручання".
69. Система судових інспекцій у тих країнах, де вона існує, не повинна займатися змістом судових справ або правильністю ухвалених рішень, і не повинна змушувати суддів, з міркувань ефективності, гнатися за продуктивністю на шкоду належному виконанню своєї ролі, що полягає в тім, щоб прийняти ретельно зважене рішення в інтересах тих, хто звернувся до правосуддя.
70. У цьому зв'язку КРЄС прийняла до уваги існуючу в Італії систему поділу рівня, оплати праці й виконувані роботи, як це описано вище в пункті 30. Мета даної системи полягає в тому, щоб підсилити незалежність, а також забезпечити, щоб складні справи (наприклад, в Італії це справи, що стосуються мафії) вже в суді першої інстанції розглядалися високопрофесійними суддями.

Роль суддів
71. Цей заголовок охоплює широку область. Багато аспектів повинні бути розглянуті більш докладно при аналізі КРЄС питання стандартів, і тому краще повернутися до цього пізніше. Це стосується таких окремих тем, як членство в політичних партіях та участь в політичній діяльності.
72. Важлива тема, що розглядалася на засіданні КРЄС, стосується можливості в деяких системах переходу з поста судді на пост прокурора або співробітника міністерства юстиції. Незважаючи на існування такої можливості, КРЄС ухвалила рішення щодо того, що розгляд ролі, статусу й обов'язків прокурора паралельно з функціями судді не входить у повноваження КРЄС. Залишається, однак, невирішеної важлива проблема: наскільки подібна система забезпечує незалежність суддів. Це питання має, зрозуміло, найважливіше значення для відповідних правових систем. КРЄС вважає, що це питання заслуговує подальшого розгляду пізніше, можливо, у зв'язку з вивченням правил поведінки суддів, але воно буде потребувати додаткового вивчення фахівцями.

Висновки
73. КРЄС вважає, що для держав - членів надзвичайно важливо в повному обсязі дотримуватися вже розглянутих принципів (пункт 6) і після розгляду стандартів, що містяться зокрема в Рекомендації № R (94) 12 про незалежність, ефективність і роль суддів, Рада прийшла до наступних висновків:
(1) Основні принципи незалежності судової системи повинні бути закріплені на конституційному або іншому якомога більш високому правовому рівні у всіх державах - членах, а більш конкретні правила - на законодавчому рівні (пункт 16).
(2) Органи влади, які в кожній державі відповідають за призначення й просування по службі, а також за рекомендації щодо цього , повинні розробити, опублікувати й реалізувати об'єктивні критерії з метою забезпечення того, щоб відбір і кар'єра суддів були засновані на заслугах, з урахуванням кваліфікації, чесності, здібностей і ефективності (пункт 25).
(3) Стаж роботи не повинен бути керівним принципом при підвищенні на посаді. Однак при цьому необхідно враховувати відповідний професійний досвід і кількість відпрацьованих років, що може розглядатися як додаткова основа для забезпечення незалежності (пункт 29).
(4) КРЄС вважає, що Європейська хартія про статус суддів - у тій мері, в якій у ній передбачається наявність незалежного органу, в якому в достатній мірі представлені судді, що обираються на демократичній основі іншими суддями - йде в тому загальному напрямку, за який виступає КРЄС (пункт 45).
(5) КРЄС вважає, що коли повноваження здійснюються на тимчасовій або обмеженій основі, то особливу роль грає той орган, що відповідає за об'єктивність і прозорість методу призначення або повторного призначення судді, зайнятого повний робочий день (див. також пункт 3.3 Європейської хартії) (пункт 53).
(6) КРЄС згодна з тим, що значення для національних правових систем і суддів тих зобов'язань, які випливають з таких міжнародних договорів як Європейська конвенція, а також з договорів Європейського союзу, є настільки великим, що це диктує необхідність того, щоб призначення й повторне призначення суддів у суди, які тлумачать ці договори, ґрунтувалося на тій самій довірі і повазі до тих самих принципів, як і в національній правовій системі. КРЄС також думає, що участь незалежного органа, про яке говориться в пунктах 37 і 45, повинне заохочуватися відносно призначення й повторного призначення в міжнародні суди (пункт 56).
(7) КРЄС вважає, що принцип незмінюваності суддів повинен бути найважливішим елементом незалежності і його потрібно втілити на найвищому рівні у внутрішньому праві (пункт 60).
(8) Оплата праці суддів повинна відповідати їхній ролі та відповідальності і повинна передбачати відповідні виплати допомоги по хворобі та пенсії. Така оплата праці на основі конкретного законодавчого положення повинна бути захищена від зниження, а також повинні бути прийняті положення, що передбачають підвищення винагороди відповідно до росту вартості життя (пункти 61-62).
(9) Незалежність окремого судді при виконанні своїх функцій повинна забезпечуватися незалежно від якої-небудь внутрішньої судової ієрархії (пункт 64).
(10) Використання статистичних даних і системи судової інспекції не повинні використовуватися для того, щоб підірвати незалежність суддів (пункти 27 і 69).
(11) КРЄС вважає, що було б корисно підготувати додаткові рекомендації або внести виправлення в Рекомендації № R (94) 12 у світлі даного Висновку та з урахуванням подальшої роботи КРЄС.

Архів публікацій>>