19 листопада 2010 року в м. Києві відбувся круглий стіл «Реалізація принципу незалежності суддів в світлі нового законодавства про судоустрій та статус суддів», учасники якого (судді, науковці, представники органів влади та громадськості) за результатами обговорення звертають увагу Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, української та міжнародної громадськості на наступне:

— стабільний розвиток сучасних суспільств і держав неможливий без незалежної судової влади та незалежних суддів, які своїми рішеннями повинні утверджувати верховенство права та забезпечувати захист прав і свобод людини. Нажаль, в українському суспільстві та, особливо,  в політичному і бізнесовому співтовариствах ще немає достатнього розуміння необхідності утвердження незалежності суддів та судів. Продовжують існувати намагання підпорядкувати, формально або неформально, судову владу іншим гілкам влади. Політики та представники великого бізнесу активно лобіюють свої приватні інтереси при здійсненні правосуддя, здійснюють тиск на суддів, використовуючи при  цьому механізми обрання суддів безстроково, дисциплінарного провадження, фінансування судових органів та інші;

— в умовах багатоукладності економіки, ідеологічного та політичного плюралізму в суспільстві постійно виникають протиріччя. Впевненість багатьох державних керманичів, що ці протиріччя можливо вирішити за допомогою адміністративних або силових методів з одного центру влади, по меншій мірі, наївне. Світовій досвід, як позитивний так і негативний, доводить, що мирне вирішення спорів, постійно виникаючих у вільному суспільстві,  неможливо без існування незалежного арбітра – судової влади, яка не піддається політичному тиску, управляється на засадах самоврядування без участі представників виконавчих та законодавчих владних інституцій, має достатнє фінансове та матеріально-технічне забезпечення, вільна від корупційних схем та має відповідні процесуальні можливості утверджувати в суспільстві та у владних інституціях  повагу до судових рішень, прийнятих незалежними та безсторонніми судами;

— під час розгляду та прийняття парламентом Закону України «Про судоустрій і статус суддів» багато робилося публічних заяв про те, що новий закон дозволить впровадити в Україні нові ефективні стандарти правосуддя та буде сприяти зміцненню незалежності суддів. Не ставлячи під сумнів існування в законі доречних новацій (автоматизована система розподілу судових справ, вдосконалення процесу добору кандидатів на посади суддів, розширення можливостей підвищення кваліфікації суддів, намагання поліпшити систему фінансування судів тощо), разом з тим вважаємо, що Закон далеко не повною мірою забезпечує незалежність суду і суддів, а в ряді випадків розширює можливості для політичного та іншого незаконного впливу на суддів, що на практиці може призвести до зниження рівня їх незалежності.

 З метою вкорінення в українську національну правову систему сучасних цивілізаційних досягнень  світової правової науки і практики пропонуємо суб’єктам законодавчої ініціативи: Президенту України, Кабінету Міністрів України та народним депутатам України наступні висновки та пропозиції щодо удосконалення норм Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Конституції України:

І. Положення Закону, які вимагають змін концептуального характеру:

1. Функції і повноваження Верховного Суду України

Характер і обсяг передбачених Законом функцій і повноважень Верховного Суду України не відповідають його конституційному статусу як «найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції» (частина друга статті 125 Конституції України).

Не заперечуючи проти певного уточнення функцій і повноважень Верховного Суду України, зокрема, проти відмови від так званої «подвійної» чи «повторної» касації

 ПРОПОНУЄМО:

а) поширити перегляд Верховним Судом України справ з підстав неоднакового застосування судами (судом) касаційної інстанції норм матеріального права у подібних правовідносинах (п.1 ч. ІІ ст.38) також на норми процесуального права;

б) надати Верховному Суду України право вирішення колізій не лише щодо неоднакового застосування норм права вищими спеціалізованими судами, а між різними спеціалізованими юрисдикціями в цілому;

в) додатково передбачити за Верховним Судом України право брати до свого провадження справи, по яких хоч і існує єдність застосування норм закону різними юрисдикціями, проте сам закон, що застосовується, чи його окремі положення суперечать Конституції України, принципу верховенства права, або ж має місце неправильне застосування норм Конституції України вищими спеціалізованими судами;

г) закріпити право сторін і громадян на пряме звернення до Верховного Суду України із заявами  про перегляд справ з підстав неоднакового застосування судами норм права, неправильного застосування норм Конституції України  та порушення Україною  міжнародних зобов’язань;

д) відновити Верховному Суду України право самостійно вирішувати питання про прийнятність таких справ до перегляду, позбавивши такого права вищі спеціалізовані суди.

2. Повноваження Вищої ради юстиції

Повноваження Вищої ради юстиції за законом є надто широкими і не повній мірі відповідають Конституції України.

ПРОПОНУЄМО:

а)  вилучити з числа повноважень Вищої ради юстиції (частина перша статті 3 Закону України «Про Вищу раду юстиції») повноваження призначати суддів на посади голів судів та їх заступників та звільняти їх з цих посад, як таке, що суперечить чинній Конституції України (Рішення КСУ від 16 жовтня 2001 р., №14-рп/2001).
До внесення змін до Конституції наділити вказаним повноваженням Раду суддів України, як це було до прийняття закону «Про судоустрій і статус суддів». Практика призначення суддів на адміністративні посади органами суддівського самоврядування більше відповідає європейським стандартам, ніж їх призначення на такі посади політизованим за своїм складом органом з нечітко визначеною природою (державний, державно-громадський орган чи орган суддівського самоврядування), яким є нині ВРЮ;

б) уточнити повноваження ВРЮ щодо її участі у призначенні та звільненні суддів;

в) спираючись на норми ст. 6 Конституції України заборонити відповідним суб’єктам призначати до складу Вищої ради юстиції народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади та політичних партій.

3. Формування та діяльність органів суддівського самоврядування

Система органів суддівського самоврядування, яка функціонувала за нормами попереднього Закону, викликала багато зауважень. Однак реформування цієї системи відбулося без проведення ґрунтовних аналітичних досліджень щодо визначення та розмежування функцій органів суддівського самоврядування та подібних за своєю правовою природою органів (Вища рада юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів України) і без активної участі  самих суддів.

Законодавець жорстко формалізував систему суддівського самоврядування та значно знизив рівень незалежності суддів, особливо в аспектах обрання делегатів конференцій і з’їзду суддів, членів рад суддів (особливо суддів загальних судів). Незважаючи на єдиний статус суддів, права суддів різних юрисдикцій відповідно до закону є різними.
Аналіз досвіду проведення Х позачергового з’їзду суддів, конференцій, що передували з’їзду, обрання з’їздом суддів Конституційного Суду України, членів Вищої ради юстиції та членів Ради суддів України дозволяє зробити висновки про значне зниження рівня демократичності та прозорості діяльності суддівського самоврядування та існування значного впливу на цю діяльність  ззовні.

Ігнорування законодавцем значно більшої кількості суддів та судів в системі загальних судів у порівнянні з адміністративними та господарськими судами створило парадоксальну ситуацію, при якій без проведення конференцій суддів загальних судів на регіональному рівні (а таких конференцій новий закон не передбачає) практично неможливо демократично обрати делегатів (27) конференції суддів загальних судів  зборами місцевих судів (666).
У зв’язку з цим в закон було вбудовано замість демократичної системи виборів (збори суддів адміністративних та господарських судів обирають делегатів відповідних конференцій на національному рівні; в загальних судах на першому етапі  збори суддів кожного місцевого та апеляційного суду обирають делегатів регіональної конференції, на другому – делегати регіональних конференцій обирають делегатів національної конференції загальних судів) систему кооптації, коли відповідна рада суддів, обрана попередньою конференцією,  затверджує склад делегатів наступної конференції.
Згідно положень ст.122 Закону  «Рада суддів звітує про свою діяльність перед відповідною конференцією суддів», склад якої затверджує ця ж рада суддів.
Вказана система формування органів суддівського самоврядування є повністю анти-демократичною і немає нічого спільного з українськими національними традиціями, не говорячи вже про міжнародні стандарти.

Викликає здивування відсутність у рад суддів загальних, господарських та адміністративних судів повноважень щодо забезпечення незалежності судів та суддів. З врахуванням відсутності в системі органів суддівського самоврядування загальних судів рад суддів на регіональному рівні, які раніше опікувалися цим питанням, можна стверджувати -  реальних можливостей запобігати впливу та тиску на суддів у органів суддівського самоврядування практично немає.

Існують також і інші проблемні питання у формулюваннях Розділу VIII. Суддівське самоврядування Закону.

Задля створення реальних можливостей суддівського самоврядування, як однієї з гарантій забезпечення самостійності судів і незалежності суддів, вирішувати питання внутрішньої діяльності судів

ПРОПОНУЄМО:

 а)  внести зміни в організаційні форми суддівського самоврядування. Передбачити існування регіональних конференцій та рад суддів загальних судів в Автономній Республіці Крим, областях і містах Києві та Севастополі. Збори суддів відповідних загальних судів повинні мати право обирати делегатів вищезазначених конференцій. До повноважень цих конференцій віднести обрання делегатів конференції загальних судів;

б) рішення зборів суддів, прийняті за результатами заслуховування суддів, які обіймають адміністративні посади в даному суді, та керівника апарату суду, повинні бути обов’язковими для вказаних осіб;

в) збори суддів повинні мати право висловлювати пропозиції до відповідних рад суддів щодо кандидатур для зайняття адміністративних посад у відповідному суді та дострокового припинення повноважень цих осіб;

г) також до повноважень зборів суддів доречно віднести обговорення питань стану незалежності суддів, функціонування судової влади та можливість звернень до регіональних рад суддів, рад суддів судів відповідної юрисдикції та Ради суддів України;

д) до повноважень рад суддів всіх рівнів необхідно віднести питання вивчення стану незалежності суддів, розробку та впровадження заходів щодо її зміцнення;

е) діяльність органів суддівського самоврядування повинна бути прозорою як для суддів, так і для суспільства. Доречним було б внести в закон обов’язок рад суддів регулярно інформувати суддів та громадськість про свою діяльність.

4. Перебування суддів на адміністративних посадах в судах

Існуюча в Законі модель призначення суддів на адміністративні посади та їх звільнення не вирішує проблем, що існували раніше, і, водночас, створює нові.
Відсутність чітко визначеного суб’єкту висунення кандидатів на зайняття відповідних адміністративних посад дозволяє зберігати можливості впливу на цей процес зі сторони  керівників судів вищих інстанцій,  представників інших гілок влади та осіб, які не мають ніякого відношення до судової системи.
Члени відповідних рад суддів об’єктивно не можуть мати достатньої інформації щодо наявності в судах кандидатур суддів, які за своїми професійними та іншими якостями можуть претендувати на зайняття адміністративних посад.
Більш того, як і раніше, Закон не надає можливостей суддям місцевих, апеляційних та вищих судів навіть висловити свою думку щодо кандидатур майбутніх керівників суду, в якому вони працюють.
Аналіз деяких призначень на посади голів окремих апеляційних та місцевих судів, що відбулися вже за нормами нового Закону, дозволяє зробити припущення, що ініціатива просування кандидатур на ці посади виникала за межами судової системи.

 Також, незважаючи на недавню практику багаторічних маніпуляцій зі звільненням з адміністративних посад осіб, терміни повноважень яких закінчилися, розумних механізмів звільнення з адміністративних посад та тимчасового здійснення відповідних адміністративних повноважень іншими суддями законом непередбачено.

ПРОПОНУЄМО:

а)  до повноважень зборів суддів (ст. 115 та ст. 116 Закону) віднести право подавати відповідній раді суддів кандидатури для обрання на посади голови та заступників голови відповідного суду та право звернення до відповідних рад суддів щодо ініціювання дострокового звільнення з посад голови та заступників голови відповідного суду;

б) в статтях 24, 29 та 34 Закону передбачити, що у разі відсутності голови суду або закінченні строку, на який його призначено на адміністративну посаду в суді,  його адміністративні повноваження здійснює заступник голови суду,а в разі відсутності заступника голови суду – суддя, який має більший стаж роботи на посаді судді у відповідному суді.

5. Дисциплінарна відповідальність суддів

Закон (ч.1 ст.84) визначає дисциплінарне провадження - як  процедуру  розгляду органом, визначеним законом, звернення, в якому містяться відомості про порушення суддею вимог щодо його статусу,  посадових обов'язків чи присяги судді. З цього правила видно, що підставами відкриття дисциплінарного провадження є: 1) порушення суддею вимог щодо його статусу; 2) порушення суддею  посадових обов'язків; 3) порушення суддею присяги. Тобто, підстави дисциплінарного провадження значно ширші ніж підстави для застосування дисциплінарного стягнення, чого в принципі бути не може.

В нормах Закону є плутанина з розумінням дисциплінарних та етичних порушень суддів. Більш того відповідна дисциплінарна практика Вищої ради юстиції та судова практика Вищого адміністративного суду України вводить новий, не зазначений в українському писаному праві, вид відповідальності суддів – особливий чи конституційно-правовий.   

Незважаючи на те, що єдність системи судів загальної юрисдикції забезпечується єдиним статусом суддів (ч.4 ст.17 Закону) дисциплінарне провадження здійснює  Вища кваліфікаційна  комісія  суддів  -  щодо  суддів  місцевих та апеляційних судів, Вища рада юстиції - щодо суддів вищих спеціалізованих судів та суддів Верховного Суду України (ст.85 Закону). Наявність двох дисциплінарних органів, які мають принципові відмінності у їх формуванні можуть впливати на неоднаковість дисциплінарної практики.
Також достатньо проблематичним є досвід оскарження рішень Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України до Вищого адміністративного суду України. Відповідний досвід інших країн свідчить, що більш доречним є розгляд подібних справ найвищим судовим органом держави.

Звільнення судді з посади за скоєння дисциплінарного проступку відповідно до ст. 126 Конституції України може трактуватися тільки як звільнення за порушення присяги. Здійснення дисциплінарного проступку та порушення присяги нерозривно пов’язані між собою. У зв’язку з цим є незрозумілою практика Вищої ради юстиції та Вищого адміністративного суду України стосовно розмежування дисциплінарного провадження при здійсненні дисциплінарного проступку суддею та провадження щодо питання звільнення судді за порушення присяги.
Формулювання присяги судді за новим Законом  є розпливчастим, що дозволяє відповідним органам тлумачити його вкрай суб’єктивно, а це, в свою чергу, може приводити до політичних зловживань.
Стандарти поведінки суддів, які  зазначені у тексті присяги суддів, не співвідносяться з відповідними положеннями Конституції України та інших статей Закону.  

ПРОПОНУЄМО: 

а) текст присяги судді (ст. 55 Закону) необхідно звузити та узгодити з відповідними положеннями Конституції України, стандартами поведінки суддів, визначеними в інших статтях Закону, та зі стандартами поведінки суддів, прийнятими міжнародним співтовариством;

б) відповідно до чітко визначених стандартів поведінки суддів в Законі необхідно чітко розмежувати види відповідальності суддів та відповідні процедури. Порушення професійної етики суддів  можуть розглядатися відповідними радами суддів, а не бути предметом дисциплінарного провадження; 

в) узгодити процедури дисциплінарного провадження щодо суддів, що присутні в законах «Про судоустрій і статус суддів» та «Про Вищу раду юстиції», забезпечивши при цьому дотримання  принципів змагальності та неупередженості;

г) внести зміни у відповідні закони щодо права оскарження рішень Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Найбільш оптимальним варіантом було б створення при Верховному Суді України дисциплінарної палати (колегії) з розгляду дисциплінарних справ суддів (а також, можливо, прокурорів та адвокатів). Використовуючи  досвід Німеччини та Російської Федерації до складу вищезазначеної палати (колегії) могли б входити за рішеннями відповідних пленумів на визначений строк троє  суддів Верховного Суду України та по одному судді з кожного вищого суду.

ІІ. Положення Закону, які потребують уточнень, доповнень
або більш чітких формулювань:

а) певного обмеження і чіткішої визначеності потребує роль Вищої ради юстиції  у процесі першого призначення суддів. Мають бути чітко  сформульовані не лише критерії призначення кандидата на посаду судді, а й об’єктивні критерії «прийняття непозитивного рішення» Вищої ради юстиції,  тобто її відмови у поданні  кандидатури Президенту України для призначення  суддею вперше (низький рівень кваліфікації, моральних якостей, невідповідність кваліфікації спеціалізованій юрисдикції тощо). Вирішальна роль у цьому процесі має належати Вищій кваліфікаційній комісії суддів України.
Роль Вищої ради юстиції має бути, як слушно зазначається у Висновку Венеціанської комісії, символічною. У зв’язку з цим у статті 66 Закону варто зазначити, що повторно внесена Вищою кваліфікаційною комісією суддів України до Вищої ради юстиції  кандидатура для призначення на посаду судді не може бути відхилена Вищою радою юстиції.  Таке ж застереження доцільно зробити також щодо повноважень Президента України;

б) доповнити статтю 80 Закону підставами та об’єктивними критеріями підвищення суддів на службі (призначення на адміністративні посади, обрання на посади суддів в суди вищої юрисдикції), які б ґрунтувалися на рівні їх кваліфікації, здібностях, моральних якостях, досвіді роботи та її результатах;

в) привести у відповідність до європейських та міжнародних стандартів, зокрема, до Основних принципів щодо незалежності правосуддя (схвалених Генеральною Асамблеєю ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року), підстави та критерії звільнення судді з посади як виду дисциплінарної відповідальності. Зокрема, у статті 83 Закону чітко сформулювати які види дисциплінарної відповідальності можуть бути застосовані до судді за наявності зазначених у статті підстав;

г) привести у відповідність з «розумними» строки судового провадження, які в Законі є надмірно жорстокими і нереальними, що відкриває можливості для вибіркового підходу до притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності за «невжиття заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом» (п.2 частини першої статті 83). Чітко визначити в цій же статті критерії «невжиття заходів…» з врахуванням їх систематичності, складності справ та інших обставин. Виключити будь-яку можливість звільнення судді з посади за «невжиття заходів…», якщо воно не підпадає під критерії «порушення суддею присяги».

ІІІ. Пропозиції щодо внесення змін до Конституції України

Повноцінна судова реформа неможлива без внесення змін до Конституції України. Для того, щоб вона гарантувала  утвердження справжньої незалежності суду і суддів

НЕОБХІДНО:

а) з метою усунення будь-якого політичного  впливу на процес формування суддівського корпусу з цього процесу має бути вилучена Верховна Рада України, як орган політичний, який, як свідчить наш досвід, не може бути  політично неупередженим при обранні суддів;

б) в Конституції має бути зафіксований принцип незмінюваності суддів, як це має місце в конституціях багатьох європейських країн і на що неодноразово звертали увагу зарубіжні експерти;

в) це не виключає встановлення 2-3 річного випробувального терміну для суддів, призначених вперше. Проте, якщо цей термін пройдено успішно відповідно до чітко визначених законом критеріїв, продовження  перебування особи на посаді судді має наступати  фактично автоматично без будь-якого обрання чи перепризначення відповідно до встановленої законом процедури;

г) призначення на посаду судді може здійснювати Президент України (така практика в Європі поширена) за рекомендацією  Вищої кваліфікаційної комісії суддів України  і поданням  Вищої ради юстиції, роль яких у цьому процесі має бути вирішальною, а Президента України – виключно церемоніальною;

д) призначення суддів на адміністративні посади відповідно до встановлених законом критеріїв може здійснювати оновлена Вища рада юстиції;

е) у зв’язку з цим вимагає істотних конституційних змін порядок формування Вищої ради юстиції. У її складі мають переважати судді, причому призначені самими суддями (органами суддівського самоврядування), а не політичними органами, як це має місце в чинному законодавстві;

є) реформування потребує передбачена чинною Конституцією процедура та підстави звільнення судді з посади. З  цієї процедури мають бути вилучені як  Верховна Рада України, так і Президент України, які, як підтверджує вітчизняний досвід, надто часто привносять у процес звільнення суддів політичний підтекст;

ж) з Конституції України доцільно вилучити таку підставу для звільнення як «порушення суддею присяги», у зв’язку з її невизначеністю, замінивши її  більш чітко сформульованою підставою чи підставами з врахуванням європейських та міжнародних стандартів та досвіду інших країн;

з) органом, який приймає рішення про звільнення судді з посади має бути якщо не суд (хоч така практика в Європі існує), то, принаймні, орган, в якому переважають  судді – оновлена Вища рада юстиції. Має бути передбачена можливість оскарження рішення Вищої ради юстиції про звільнення судді до Верховного Суду України;

і) у Конституції мають бути чіткіше викладені підстави для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, зокрема за порушення строків провадження у справі. Вони мають бути окреслені Конституцією України з використанням терміну «розумні», який відповідає європейським і міжнародним стандартам;

ї) слід відмовитись від нинішнього формулювання Конституції України, відповідно до якого утворення судів («у визначеному законом порядку», якого насправді не існує) відноситься до повноважень Президента (п.23 ст.106). Як засвідчив наш досвід, це повноваження нерідко використовувалося Президентом у певних політичних інтересах. Навіть чинній Конституції України  не відповідає наділення Президента України повноваженням щодо ліквідації судів. Суди мають утворюватися і ліквідовуватися виключно законом, на що цілком слушно звертає увагу у своєму висновку Венеціанська комісія;

к) особливої уваги заслуговують формулювання Конституції України, які стосуються однієї з найгостріших проблем судової реформи – статусу Верховного Суду України. Він в нинішній його інтерпретації законом про судоустрій, як зазначалося,  суперечить Конституції України.
Змінені функції і повноваження Верховного Суду України мають бути чітко виписані у Конституції України з тим, щоб він зберігав свій конституційний статус найвищого органу в системі судів загальної юрисдикції, а не був заручником політичних органів та спеціалізованих  судів;

л) гарантії  суддівської недоторканності мають бути покладені Конституцією  України не на Верховну Раду України, а на політично незалежний орган, яким може бути оновлена відповідно до Конституції України Вища рада юстиції.

м) на конституційному рівні має бути також вирішене питання  щодо неможливості отримання суддями державних нагород та інших відзнак, під час їх перебування на посаді судді;

Сподіваємось, що керівництво держави та народні депутати України, які у своїх публічних заявах демонструють прихильність захисту прав і свобод людини, принципам верховенства права та незалежності суддів, побудові справедливого та ефективного правосуддя, не тільки звернуть увагу на наші пропозиції, але і дійсно будуть сприяти їх впровадженню в процесі удосконалення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Конституції України.

Архів публікацій>>